注意！不是所有的消费者权益纠纷，都由市监部门处理

时间：2023-12-18 大中小

如何确定消费投诉的处理部门？

由正确的部门处理消费投诉，是消费纠纷得到高效化解的前提。

　　随着各地纷纷将便民热线合并，统一接诉平台收到的投诉类型日益增多，想在源头就把投诉转交正确的部门实属不易。在众多的行政部门中，由于市场监管的职责范围广，与很多部门有交叉，一些涉及多部门的投诉往往被第一时间分往市场监管。近年来，基层市场监管部门收到的非本部门管辖的消费投诉越来越多，严重挤占了本就捉襟见肘的基层力量，因此有必要详细了解消费投诉的部门管辖关系，以依法行政，不推诿，也不越权。

　　一、不是所有的消费者权益纠纷都应由市场监管处理，《消费者权益保护法》不是市场监管的部门法

　　市场监管部门的投诉热线是12315，取自于“3·15”国际消费者权益日。每年3月15日，各地市场监管部门均会举办各类消费维权宣传活动，央视举办的“3·15晚会”更是影响面甚广，多数曝光案例也与市场监管部门有关。久而久之，很多人以为只要是消费者权益受损，就应该去找市场监管部门解决，《消费者权益保护法》（以下简称《消法》）是市场监管的部门法。这显然是一种误解。《消法》第32条明确规定：“各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。”也就是说，原工商部门——现市场监管部门，只是保护消费者合法权益众多行政部门的其中一个，不能包打天下。诸如“凡是做生意的，都归市场监管部门管”“做生意没执照的，市场监管部门要按无照经营查处”“做生意有执照的，市场监管部门发了照就要监管”等观点，更不是依法行政应该持有的观点。

二、确定消费投诉处理部门的具体标准

　　详细分析《消法》第32条，会发现其确定投诉管辖的标准有两个，一是“依照法律、法规的规定”，二是“职责范围”。

（一）法律、法规明确规定了投诉的处理部门实际上，《消法》只是消费者权益保护方面的基本法律，对某种投诉类型，如果有专门法律法规已经确定了相应的部门，则应直接适用。以目前市场监管部门受理的常见投诉类型来说，受理广告纠纷的法律依据是《广告法》第53条：“任何单位或者个人有权向市场监督管理部门和有关部门投诉、举报违反本法的行为”受理食品安全投诉的依据是《食品安全法》第115条“县级以上人民政府食品安全监督管理等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。”受理药品管理投诉的依据是《药品管理法》第106条：“药品监督管理部门应当公布本部门的电子邮件地址、电话，接受咨询、投诉、举报，并依法及时答复、核实、处理。”受理商标侵权投诉的依据是《商标法实施条例》第77条：“对侵犯注册商标专用权的行为，任何人可以向工商行政管理部门投诉或者举报。”受理产品质量投诉的依据是《产品质量法》第22条：“消费者有权就产品质量问题……向市场监督管理部门及有关部门申诉，接受申诉的部门应当负责处理。”诸如此类，不胜枚举，受理相关投诉的依据都是专门法律法规，基层市场监管人员应该对此有清醒认识，避免含混不清，在受理投诉的时候，要明白具体依据的是哪一部专门法律法规。在法律法规已经明确规定投诉处理部门的情况下，市场监管与其他行政部门的管辖界限清晰，很少会相互推诿。例如《机动车维修管理规定》第39条规定“道路运输管理机构应当受理机动车维修质量投诉，积极按照维修合同约定和相关规定调解维修质量纠纷。”例如《电信条例》第39条规定“电信用户有权向国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构或者其他有关部门申诉。”

（二）法律法规仅规定了部门的监管职责，未明确规定该部门处理消费者投诉的义务如果法律法规都明确规定消费者投诉的处理部门，部门间的推诿当大大减少。但实际情况是，大部分涉及消费者权益的法律法规，其制定目的是让行政机关依法管理和规范行政相对人，并未考虑到消费者权益受损时，相应行政机关应如何妥善处理，也就是没有明文规定相应行政机关是否应该处理相关投诉。这是造成市场监管部门和其他主管部门有投诉受理管辖争议的重要原因。例如《城镇燃气管理条例》仅在第5条规定了“县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。”《单用途商业预付卡管理办法（试行）》仅在第5条规定了“县级以上地方人民政府商务主管部门负责本行政区域内单用途卡监督管理工作。”《商品房屋租赁管理办法》仅在第4条规定了“县级以上地方人民政府建设（房地产）主管部门负责本行政区域内房屋租赁的监督管理”《物业管理条例》仅在第5条规定了“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作”这就造成了有些部门认为其仅具有法律规定的监督管理义务，不具有处理消费者投诉的义务。细读《消法》第32条，会发现 “依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内”这句话，可有两种解释。第一种是将“依照法律、法规的规定”和“在各自的职责范围内”作为“保护消费者的合法权益”的两个并列必要条件，缺一不可。换句话说，就是只有当法律、法规明确规定了某部门具有处理消费者投诉的职责时，其才有义务处理消费投诉。第二种解释是将“依照法律、法规的规定”和“在各自的职责范围内”作为递进的一个必要条件。即当有法律法规规定了某部门的职责时，对涉及该职责的消费者投诉，该部门就应该处理，无论相关法律法规是否明确规定了该部门的消费者投诉处理义务。笔者认为，第二种解释更为妥当。首先，一笔交易对消费者来说是“消费”，对经营者来说就是“经营”，这是一个硬币的正反面。相应地，消费者之所以权益受损，绝大部分情况下是因为经营者违法造成的，而相关行业领域如果有法律法规，一般情况下都会规定经营者的经营规范，以及经营者违法时应该受到何种惩罚。如果对32条做狭义理解，认为只有法律明确规定了某部门应该受理消费者投诉，才予以受理，那相关部门就缺失了发现职责范围内违法行为的途径。换言之，如果此时由市场监管部门兜底受理了不属于本部门管辖的投诉，一是由于专业监管知识缺乏，不能发现投诉涉及的违法行为；二是即使发现了，也因为不具有法律规定的查处权力，无法处置；三是因无权查处投诉可能涉及的违法行为，其解决投诉时也不能定分止争，所出具的文书不具有法律效力，不利于消费者继续采取包括诉讼在内的其他维权途径。实践中，如果某项经营行为需要取得行政许可，则该许可的授予部门应该处理相关投诉；或者某项经营行为涉嫌违法，则该违法行为的处罚部门应该处理相关投诉。这是两种简便确定投诉处理部门的方法。总而言之，当有法律法规明确规定了相关消费投诉涉及经营领域的部门职责时，即使没有明确规定该部门是否应该处理投诉，该部门也应该按照《消法》第32条的规定，在自己的职责范围内处理消费者投诉。

（三）没有法律规定相关部门的职责，仅在部门三定方案中有职责描述如果说上述两种情况还可以解决投诉管辖权的问题。实践中还会出现这种情况，就是对一些新兴、冷僻的消费领域，没有法律、法规规定相关部门的职责范围。以目前市场监管部门实际受理的大量“健身房跑路”预付卡投诉为例，虽然《单用途商业预付卡管理办法（试行）》第5条规定了商务部门的职责范围，但其第2条又规定了“从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业（具体行业分类表见附件1）的企业法人在中华人民共和国境内开展单用途商业预付卡业务适用本办法。”也就是说，对健身行业预付卡的监管职责不在商务部门，上述办法还规定了适用范围是“企业法人”，于是也排除了实践中跑路频发的“餐饮”“理发”“洗浴”个体经营户。实际上，对《消法》第32条中“依照法律、法规的规定”和“在各自的职责范围内”还有一种更宽泛的解释，就是将这两个条件列为选择性的必要条件，即只要相关行业属于该部门的职责范围，即使没有法律规定，该部门也应按照第32条处理投诉。实践中最常见的职责范围描述莫过于部门的三定方案。例如，对上述找不到法律规定管理部门的健身房投诉，在体育部门的三定中就有明确表述。对涉及野生动物人工驯养类的投诉，在农业农村部门的三定中也有明确表述。但是，实践中很多部门不认可这种划分方式，认为当没有法律规定本部门的管理职责时，应由市场监管部门兜底处理相关消费投诉。这就涉及市场监管部门的两个兜底义务。

三、市场监管部门的“兜底受理投诉义务”和“兜底处理侵害消费者权益违法行为义务”

目前，市场监管已经成为事实上的兜底受理投诉部门，其形成的主要原因是部门的妥协，以及先例，即只要某地市场监管部门受理了一起相关投诉，则之后的同类型投诉，就会“习惯”性地交给市场监管部门处理，甚至都不需要当地政府的特别决定或安排。实际上，《消法》第32条并未规定市场监管具有兜底受理投诉的义务，其采用的表述是“各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定”。单从该法条的语言表述来说，市场监管部门和其他行政部门是并列关系，在法律法规的空白消费领域，无论如何也推导不出市场监管对无主投诉具有兜底受理义务。但《消法》第56条的表述与第32条略有不同，第56条规定：“法律、法规未作规定的，由工商行政管理部门或者其他有关行政部门责令改正……”市场监管部门在实践中成为事实上的“兜底”部门，根源在于第56条中的“或者”二字，其有别于第32条中使用的“工商行政管理部门和其他有关行政部门”。即第56条暗中赋予了市场监管部门行使其他部门职责范围内侵害消费者权益行为的查处职责，也即市场监管部门可以兜底处理侵害消费者权益行为。又因为市场监管部门可以兜底处理侵害消费者权益的行为，反过来这就成为了市场监管部门的职责范围，因此市场监管部门具有兜底处理相关投诉的义务。即便如此，也并非可以不经政府的特别决定或安排，就由接诉平台去随意分配或由市场监管部门自行决定，去兜底受理消费者投诉或者兜底处理侵害消费者权益行为。

首先，在这样一些法律、法规的空白领域，各行政部门均可以依据第56条，不断在实践中拓展该法条的意义，甚至实施行政处罚，以告诫、督促经营者有效保护消费者权益，市场监管部门不可自行越权。其次，不便于实施行政处罚的行政部门，可以提请、支持、配合市场监管部门去处理属于本部门职责范围内的侵害消费者权益行为。一个不恰当的例子是《烟草专卖法实施条例》第57条，其规定：“无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的，由工商行政管理部门或者由工商行政管理部门根据烟草专卖行政主管部门的意见，责令停止经营烟草制品零售业务……”以充分发挥行业主管部门的专业优势。再次，当出现部门推诿的时候，应由统一领导的政府决定谁来受理相关投诉或处理相关侵害消费者权益行为，而不是“约定俗成”“遵从先例”或者市场监管部门大包大揽自行决定。彻底让市场监管部门成为消费者权益保护兜底部门的法律来源是《侵害消费者权益行为处罚办法》第十四条和第十五条。第十四条规定：“ ……法律、法规未作规定的，由市场监督管理部门依照《消费者权益保护法》第五十六条予以处罚。”第十五条规定：“……法律、法规未作规定的，由市场监督管理部门责令改正……”

在这里，“其他有关部门”彻底消失了，市场监管部门成为了事实上的兜底部门。诚然，该《办法》仅是市场监管总局的规章，其只能规定市场监管部门该如何做，不能规定其他行政部门该如何做，但除了将“其他有关部门”除去，在全文中也找不到如《消法》第32条中“在各自的职责范围内”这样的表述。也就是说，《办法》并未明确规定市场监管部门在兜底处理相关侵害消费者权益行为时，是否应该首先辨明该侵权行为是否属于市场监管的“职责范围”。正是这两点条文的不同，直接造成了市场监管部门的兜底地位。但在《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》里规定了不予受理投诉的一个情形，即“投诉事项不属于市场监督管理部门职责”。这也间接说明了，“兜底处理投诉”和“兜底处理侵害消费者权益违法行为”是两码事，值得进一步研究和细分，确定彼此的关系。

四、行政部门处理消费者投诉时应该做什么？

笔者之所以认为，在法律规定空白的领域，各行政部门均可以处理、并有能力处理自己职责范围内的消费投诉，是因为市场监管部门在处理类似投诉时，并无特别的优势；而具有相应管理职责的部门，可能更有优势。消费者向有关行政部门投诉，其目的是由行政部门出面，去解决问题，在法律规定空白的情况下，自然不存在相应的违法行为，此时行政机关只能依据行业习惯、道德规则、有利于消费者等原则，对消费纠纷予以调解，使消费者和经营者迅速达成合意，将消费纠纷化解。但行政机关的调解义务，在《消法》中并没有明确规定，我国也缺乏统一的《行政调解法》。各行政机关对投诉的处理究竟采用什么方式进行，是否需要调解，调解期限如何，出具文书形式内容，除了受理投诉量较大的几个部门，很多行政部门缺乏专门处理投诉的规定。鉴于政府调解具有成本低、效率高、专业化的优势，行政部门无论采用什么形式处理投诉，调解都是最佳的选择。更关键的是，根据调解的一般规律，具有管理职责的部门在调解时，其调解方式必然是摆事实讲道理，定分止争，如果不具有所涉领域的专业管理经验，有效的调解根本无法进行。如果调解不成，消费者只能提起民事诉讼。对相关争议的认定，在法律法规空白时，法院一般会征询具有管理职责部门的意见。此时，行政部门出具的调解文书，就具有定分止争的效果。所以，在法律法规空白的情况下，由具有管理职责的部门处理投诉，更具有优势，哪怕这种管理职责来自于其三定方案，或者政府的特别安排。而由市场监管部门来兜底处理，除了调解经验可能比较丰富外，并不具有专业领域的特别优势。

五、根据消费投诉的争议点确定管辖部门

实践中有很多复杂的消费者投诉，其在语言描述上，往往牵连多部法律法规和多个行政部门，有时是一个消费者投诉多个事项，有时是一个事项涉及多种定性。接诉平台无法断定究竟属于哪个部门管辖，要么简单判定后先转送，要么直接交给“兜底”的市场监管部门处理。市场监管部门在处理时如果发现不属于本部门职责，不仅要声明不属于本部门职责，还要证明不属于法律规定空白时自己的兜底职责，为此还要专门寻找相关投诉属于其他部门职责范围的依据，着实不易。例如，一名消费者驾车被追尾后，经交警部门认定为后车全责，到4S店修理车辆，车修好后，由于4S店的维修原则是“可换可修的配件一律更换”，以达到较好的维修效果，以致产生费用较高，追尾责任人的三责险保险公司拒绝全部赔付，追尾责任人也拒不付款，导致4S店拒绝消费者领取车辆。消费者遂投诉4S店没有明码标价告诉自己修理项目和费用，接诉平台遂将该投诉分给市场监管部门。市场监管部门经调查，发现该投诉可能涉及四个部门的职责，首先是4S店是否存在过度维修的问题，该问题归属交通运输部门管辖；第二是4S店是否存在没有明码标价的问题，该问题归属市场监管部门管辖；第三是保险公司是否存在该赔不赔的问题，该问题归属银保监部门管辖；第四是4S店是否存在违法扣留车辆的问题，该问题归属公安机关管辖。但此时市场监管部门不能因投诉涉及其他部门的职责范围，就拒绝处理，而是应该在自己的职责范围内，定分止争，进行调解。经查，消费者在被追尾后，与追尾责任人约定，由追尾责任人代表消费者将车辆送修，4S店拿出了一份维修价格告知单，单子上列明了维修项目和维修价格，并由追尾责任人签字确认。因此市场监管部门判定该投诉不属于没有明码标价违法行为引起的投诉纠纷，现场顺带简易调解，因涉及其他部门职责，市场监管部门无法认定4S店或保险公司是否违法，双方争议较大，调解不成，遂终止调解，并告知消费者应该去找其他三个部门继续解决投诉问题。该投诉较为复杂，但其中反映出的一个问题是，一个投诉事实可能涉及多部法律法规或者多个行政部门，此时应注意将投诉分成多个争议点，按每个争议点来确定管辖部门。再例如，有消费者到一个饭店吃饭，该饭店未挂防蝇门帘，且设置最低消费，消费者遂投诉了上述两个问题，要求退还部分费用。投诉平台将该投诉分给市场监管部门处理。市场监管部门接诉后，首先对饭店未挂防蝇门帘的行为依法责改并处以警告，然后组织调解。调解过程中，消费者表示对没挂门帘的违法行为并不在意，因为已经初秋，店内并无苍蝇，但是对设置最低消费的行为十分不满。店家则称其并未设置最低消费，只是告诉消费者消费一定金额可以享受折扣，是消费者自愿多消费享受折扣，双方对此说法不一。根据《餐饮业经营管理办法》，餐饮经营者设置最低消费的查处权在商务部门，市场监管部门不宜直接认定，在调解不成的情况下，遂告知消费者可向商务部门继续投诉，由商务部门来判定是否违法，并根据查处结果再进行调解。上述投诉的争议点即为最低消费，宜由商务部门调解更为妥当。相关投诉的争议点，一般是造成消费者权益受损的原因，找准争议点后，才能判定投诉的处理部门。如果一项复杂投诉中含有的争议点确实涉及市场监管部门，则应果断履责，不该推诿，先行受理。在受理后的处理过程中，如果发现该争议点不属实，应主动终止调解。如果发现真正的争议点涉及其他部门职责，也不应大包大揽，应告知消费者向其他部门投诉或者告知投诉平台移送给相关部门，继续处理。

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